平等保護沙漠戈壁等自然生態(tài)系統(tǒng)

——新疆哈密市立法保護戈壁的啟示

2025年3月1日起施行的新疆維吾爾自治區(qū)《哈密市戈壁生態(tài)環(huán)境保護條例》（以下簡稱《條例》），是我國法律法規(guī)體系中首部以戈壁為保護對象的立法，其價值取向不僅事關哈密市的生態(tài)平衡、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，對全國不同區(qū)域平等保護沙漠戈壁等自然生態(tài)系統(tǒng)、增強防沙治沙的有效性，因地制宜建設美麗中國等，也有重要借鑒意義。

一、進一步明確沙漠戈壁的自然資產(chǎn)屬性和生態(tài)環(huán)境要素地位。沙漠、戈壁是地球風模式、水汽模式等自然營力和廣域生態(tài)自洽的產(chǎn)物，是自然資產(chǎn)也是生態(tài)要素，擁有和森林、草原、濕地等各類自然生態(tài)系統(tǒng)一樣的主體性。據(jù)2019年為基準年的第六次全國荒漠化和沙化調查，我國以沙漠戈壁為主的沙化土地達168.78平方公里，其中戈壁65.42萬平方公里，分別占陸域國土總面積的17.58%和6.82%，約為全國耕地面積的1.41倍和0.55倍。如果說“山水林田湖草沙”代表我國陸地生態(tài)系統(tǒng)的主要類型，那么廣袤的沙漠戈壁就是七分天下有其一的客觀存在，在國家自然資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境要素中的重要地位不言而喻。

然而，我國《憲法》第九條自然資源列舉和《環(huán)境保護法》第二條環(huán)境要素列舉中，都沒有提到沙漠、戈壁，沒有相應的名分必然影響到人們的看法，或以窮山惡水鄙視之，或置于對立面斗爭之，即便在《國家生態(tài)保護修復公報2024》中，沙漠戈壁也僅以“生態(tài)風險狀況”呈現(xiàn)，而無緣登上國土“自然生態(tài)特征”大雅之堂。《哈密市戈壁生態(tài)環(huán)境保護條例》開宗明義“為了加強戈壁生態(tài)環(huán)境保護“而立，因為沙漠和戈壁關系密切，自然也賦予了沙漠相應地位。哈密市14.21萬平方公里國土面積中，戈壁占到66.57%達9.46萬平方公里，三分天下有其二，是哈密市主體性生態(tài)環(huán)境要素，和當?shù)丶捌溆绊憛^(qū)人民生產(chǎn)生活息息相關，《條例》可謂順勢而為、勢在必然，為構建"全域覆蓋"的生態(tài)保護新格局提供了法律依據(jù)。

就全國看，經(jīng)過多年努力53%的可治理沙化土地已經(jīng)得到有效治理，沙化土地面積凈減少6500萬畝，以此推算可治理沙化土地為12264萬畝，折合8.17萬平方公里，占全國沙化土地總面積的4.84%。這表明，全國90%以上的沙化土地仍然會以沙漠、戈壁的形式站立于多樣化生態(tài)系統(tǒng)之林，是絢麗多彩美麗中國不可或缺的有機組分，后輩的人們也將和先輩一樣繼續(xù)和沙漠戈壁打交道。鑒此此，唯有賦予沙漠戈壁自然資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境要素的重要地位，強化保護、非必要不治理，才可與之和諧相處，《條例》無疑為之提供了指引。

二、沙漠戈壁需要更好的保護。沙漠戈壁并非死亡之海、一無所有，同樣擁有豐富的自然資源和生物多樣性，如新疆的石油、煤炭、野駱駝、野馬以及果蔬等沙土產(chǎn)業(yè)。特別是沙漠戈壁面積大、質地松散，雨水入滲快、覆蓋好、蒸發(fā)少，為降雨量只有幾十毫米、蒸發(fā)量卻有幾千毫米的綠洲源源不斷供給著寶貴的水源，滋養(yǎng)著沙區(qū)適合人類生存的綠色明珠。沙漠戈壁不曾消失，反映自然力的無比強大，但在人類活動面前也很脆弱，甚至不值得一擊，一個不適當?shù)娜祟惢顒?，就可能導致固定沙丘活化，如沒有“皮膚”保護的沙物質，借助風勢向周邊擴散，惡化區(qū)域生態(tài)和人居環(huán)境?！稐l例》正是順應保護需求應運而生，規(guī)定要“編制戈壁生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，明確戈壁生態(tài)環(huán)境保護和修復的范圍、目標任務和保障措施等”“在戈壁區(qū)域進行工程建設、旅游開發(fā)、生產(chǎn)經(jīng)營活動，應當符合戈壁生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃”等，相信保護一定會越來越實，促使戈壁正向演替，以利于改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量。

我國推動山水林田湖草沙一體化保護和修復，實施山水工程，特別是“三北”工程攻堅戰(zhàn)、河西走廊—塔克拉瑪干沙漠邊緣阻擊戰(zhàn)等，國內(nèi)外反響熱烈。更頒布《防沙治沙法》，規(guī)定“在沙化土地范圍內(nèi)從事開發(fā)建設活動的，必須事先就該項目可能對當?shù)丶跋嚓P地區(qū)生態(tài)產(chǎn)生的影響進行環(huán)境影響評價，依法提交環(huán)境影響報告”“在規(guī)劃期內(nèi)不具備治理條件的以及因保護生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地，應當規(guī)劃為沙化土地封禁保護區(qū)，實行封禁保護”等，無不表明國家十分重視沙漠戈壁生態(tài)環(huán)境的保護，在穩(wěn)定沙區(qū)脆弱生態(tài)環(huán)境、保護生物多樣性和恢復沙化耕地、促進農(nóng)林牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展上取得的成效，令人矚目。

不過，我國《土地管理法》“將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地”，規(guī)定開發(fā)未確定使用權的未利用地進行農(nóng)事生產(chǎn)的，“可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用”。這可能導致防沙治沙中重治理、輕保護，以修復名義搞開發(fā)，以致邊治理邊破壞的情況常有，有些地方幾十年一直在治沙，可一直沒有治好，沙化土地封禁保護區(qū)落地的也很少。從《條例》保護戈壁生態(tài)環(huán)境的宗旨看，為了實現(xiàn)更大面上沙漠戈壁的保護，在土地用途管制中創(chuàng)設“生態(tài)保護用地”，將《防沙治沙法》提升為沙漠保護法，可能會有助于更好的保護。

《條例》特別規(guī)定“禁止在戈壁區(qū)域挖掘戈壁石”，意在保護戈壁皮膚“礫幕層”，沙漠也有稱為“結皮”的皮膚，類比人體皮膚功能可以猜度沙漠、戈壁以結皮、礫幕層實現(xiàn)自我保護的機制，皮之不存，疏松的沙物質必然會在風力作用下流動形成“沙害”。因此，治沙應在保護沙漠結皮和天然植被的前提下審慎進行，從嚴設定因害設防原則下需要治理也可以治理的點位和治理人的活動范圍，盡可能避免人海戰(zhàn)術大呼隆隨意開挖車碾人攘踏，防止大面積干擾十年難恢復毀壞就在一瞬間的沙漠肌膚和天然植被。再一個是水分，沙區(qū)植被稀疏、矮小或時有枯萎，是適應水分條件的自然常態(tài)，治沙中加密、加高產(chǎn)業(yè)性植被，要和水分條件相適應，防止過猶不及。內(nèi)蒙古庫布齊得益于就近取用黃河水之便，通過滴灌系統(tǒng)持續(xù)供水人工植被，有的地塊還轉為農(nóng)用地，種植糧食、蔬菜、藥材等，令人欣喜?？杉幢闳绱?，也只治了庫布齊沙漠很小一部分，黃河水斷供后人工植被的前景亦尚待驗證。而大量沒有客水條件的沙區(qū)，靠就地打井抽取地下潛層水灌溉治沙，雖能一時小范圍行成一定人工植被群落，但導致地下水位下降更大面積天然植被吸收不到水分，搞不好會把天然植被治沒了，人工植被也未必長期存活，不一定劃算、可持續(xù)，值得注意。

我們美麗國土，既有江南水鄉(xiāng)、天府之國，也有大漠戈壁、漫漫黃沙，都是大自然的饋贈，值得我們倍加珍惜愛護。綠水青山就是金山銀山，不是說不同氣候條件下土壤背景的不同顏色就不是綠色青山，舉凡自發(fā)維持生態(tài)功能的顏色都是綠水青山，需要我們熱情擁抱、充分肯定，而非冷眼相待、挑剔否定。太極圖闡釋陰陽平衡原理，紅花與綠葉相互襯托反映事物內(nèi)部秩序，我們喜歡的森林、草原、濕地、農(nóng)田，說不必定就有沙漠戈壁的貢獻，自然界這種奇妙無處不有，順應就好。在多樣化生態(tài)系統(tǒng)中，就算我們多么不喜歡沙漠戈壁，可它們和其它類型生態(tài)系統(tǒng)是等價的，不“壞”也不“賤”，不能令其低人一等，要給與基本名分。我國適于人類發(fā)展的好山好水好地方足夠遼闊，不需要沙漠戈壁向著完全適合人的方向轉變，實際也變不了，但為了人與自然和諧共處，換得既有生產(chǎn)生活適宜區(qū)域的長久和美好，我們?nèi)缤渌鷳B(tài)系統(tǒng)一樣平等保護沙漠戈壁的意愿，應該是發(fā)自內(nèi)心的。當然保護不是不能利用或治理，要在以嚴格保護的基調，促進保護性利用和因害設防下的有限治理。